Régie générale des aides

« M. Necker fit ce que jamais aucun Ministre n’avoit osé avant lui ; il divisa les Fermes et les donna à trois compagnies ; il mit d’un côté tous les droits d’exercice & c’est ce qui forma la Régie générale ; il mit d’un autre côté les droits de contrôle & les domaines du Roi, et c’est ce qui forma l’administration domaniale ; & enfin il concentra dans les mêmes mains et sous le nom de Fermes générales le tabac, les gabelles et la police du commerce. C’etoit déjà beaucoup que d’avoir divisé ainsi cette compagnie, mais il est vraisemblable que ce Ministre eût été plus loin encore si on lui eût laissé faire le bail suivant » [David, Idée d’un ancien préposé de la Ferme générale sur la prochaine organisation du régime fiscal de France, Avignon, 1790, p. 7]. La création de la régie générale relevait donc d’un plan de réforme ambitieux. Celui-ci visait à faire cesser la multiplication des petites régies* souvent concédées depuis la fin de la guerre de Sept-Ans (1756) dans l’urgence des besoins financiers avec un intérêt fixe sur les fonds avancés trop élevé et sans rapport avec le rendement fiscal. Ces intérêts exorbitants contribuaient à maintenir un prix de l’argent haut préjudiciable à la monarchie. Par ailleurs, cette multiplication générait une administration pléthorique coûteuse. Les régies utilisaient parfois les employés des fermes, mais le plus souvent s’en attachaient de nouveaux, ce qui augmentait les frais de perception. Enfin, la concession de croupes* limitait également l’encaissement des recettes. Il s’agissait donc de réunir en une seule les petites régies intéressées, de rémunérer les fonds avancés à une hauteur raisonnable (5 %) et d’engager les nouveaux régisseurs à augmenter le rendement fiscal par une administration comptable efficace. Déjà en 1765, le contrôleur général Laverdy se plaignait de la lenteur administrative dans la régie Valade à laquelle il substitua les cautions de Jean Alaterre : « on a eu beaucoup à se plaindre pendant la régie Valade de la lenteur des Directeurs à faire passer les états qui étaient demandés » (lettre du 18 mai 1765, G109). Les receveurs étaient souvent reliquataires.

Peu d’historiens ont repéré jusqu’à présent la difficulté d’une telle opération de regroupement : elle concernait des droits de nature différente, aussi bien ceux dits « d’exercice » que ceux abonnés, droits sur la consommation, droits sur la fabrication, sols pour livres… ; or, ces droits  ne mettaient pas en oeuvre originellement les mêmes opérations comptables. Pour unifier l’administration des « aides » et tout soumettre à un contrôle strict des journaux* et des caisses, il fallait passer par plusieurs étapes. Necker s’y prit en trois temps: d’abord l’arrêt du 3 avril 1777 qui réunit la régie des droits réunis* (courtiers-jaugeurs* et inspecteurs aux boissons), celle des droits réservés*, la régie des greffes, celle des Quatre membres de Flandre* maritime et celle des papiers et cartons*, tous droits dits d’exercice. Les nouveaux régisseurs, pris parmi les anciens le plus souvent, avancèrent 10 millions de fonds d’avance, rémunérés à 5%. Par ailleurs, Necker confia le 27 août de la même année à Dominique Compant deux autres nouvelles régies :  un ensemble composé des droits des inspecteurs aux boucheries*, droits sur les amidons*, droits sur les papiers et cartons*, et sols pour livres* de diverses taxes désunis du bail Laurent David, d’une part, et d’autre part : la régie des droits sur les cuirs*, les marques d’or et d’argent*, marques de fer*, mais aussi les droits réservés qui se payaient par abonnement ou dons gratuits, certains octrois municipaux levés pur le compte du roi (« don gratuit » de 1758). En 1778, Dominique Compant prit aussi en régie les droits sur les cartes* jusqu’alors concédés au profit de l’Ecole militaire. A ces premiers regroupements furent adjoints le 9 janvier 1780 tous les droits dits « d’exercice » qui étaient exigés pour préparation, vente et consommation des boissons et étaient dénommés « aides » dans le bail de la Ferme générale. Cette nouvelle mouture de la régie générale, établie sous le nom d’Henri Clavel, comptait 25 régisseurs désignés par le roi, chargés de fournir 25 millions de fonds d’avance. La régie générale fut ensuite continuée sous le nom de Jean-François Kalandrin. A cette époque, elle comptait 4 105 employés et environ 8 000 commis*, soit plus de 12 000 personnes.  On peut facilement mesurer son ampleur bureaucratique par le nombre de rames de papier qu’elle utilisa en 1788 : 3 000 rames de grand raisin pour les quittances d’intérêts et cautionnement, 2 778 rames pour établir les comptes d’ordre en pays d’aides, et 700 rames pour les pays d’états, 76 pour les comptes de recettes et dépenses des receveurs, 71 pour les comptes de recettes et dépenses des commis buralistes, 32 « pour imprimer 16 000 comptes de recettes et dépenses pour les pays d’états », 6 rames pour les états de remise et appointements des buralistes,  8 pour les états de formule, 10 pour imprimer les états de produits par bureau et encore 10 pour imprimer un état du produit des droits d’aides, 1 rame pour imprimer la soumission des orfèvres, 20 pour imprimer les feuilles de détail, 10 pour imprimer l’état des contrôleurs de ville, 9 pour les tableaux d’employés, 6 pour imprimer la récapitulation des droits sur les cuirs, et 6 pour l’état du produit des sols pour livre, 10 pour imprimer les journaux et 10 pour imprimer les extraits de journaux, 12 pour les droits sur les cartes, 10 pour imprimer les états de fin d’année…. Au total 7 374 rames de papier ont été nécessaires à l’activité de la régie cette année-là.

De fait, la régie générale mit en œuvre un suivi rigoureux des états et des caisses. Modèles de comptes, examen des frais de régie, relevés de registres*… l’ordre de travail des bureaux fut établi avec grand soin. Les receveurs devaient arrêter leurs journaux chaque quinzaine et envoyer leurs extraits par la poste ; surtout, ils devaient verser tous les quinze jours « la totalité de leurs fonds sans jamais en réserver sous aucun prétexte » (G2 109, dossier 8, « circulaire sur la suite des caisses », 1787), ce qui améliora grandement le rendement fiscal. « La régie des aides passe, dans l’esprit même de ses détracteurs, pour être ingénieuse, savante et parfaitement bien ordonnée. L’esprit d’ordre, de suite, de méthode et de bonne comptabilité en distingue les employés », pouvait-on lire en 1789. Le directeur de la comptabilité de la régie, de Vanmorillon, n’hésita pas à ouvrir ses comptes au comité de finances lors de la liquidation : « il a indiqué l’ordre des comptes de la Régie et mis le comité en état de suivre dans un registre de l’année 1782 que MM. Les régisseurs lui ont confié. Il a offert ses services ».

En revanche, on peut douter de l’effet de la réforme de Necker sur l’évolution des cautions*. L’analyse des investisseurs de 1780 dans la régie (voir notice caution, cautionnement) met en valeur les mêmes groupes sociaux avec une majorité d’officiers de finances et fermiers bien établis dans la gestion publique.   

[AN G2 1 à 169 ; plus particulièrement vus : G2 9, G2 20, 1041, 109, 1161, 133 ; AN, G2 186 (2) « Livre des plyages »; AN, D VI, dossier 17, procès-verbal du 9 décembre 1789 ; Arrêt du Conseil d’Etat qui ordonne la réunion, à compter du 1er octobre prochain, des régies des droits réunis, des greffes, des hypothèques, des droits réservés, des quatre membres de Flandre et des papiers et cartons en une seule régie, sous le titre de régie générale, 3 avril 1777 ; Arrêt du Conseil d’Etat qui met Dominique Compant en possession de différents droits compris dans la régie générale, 27 août 1777 ; Lettres patentes du Roi qui ordonnent qu’à compter du 1er octobre 1777, Dominique Compant fera la régie, recette et exploitation du droit unique sur les cuirs et peaux, des droits de contrôle et marque des ouvrages d’or et d’argent, des droits de la marque des fers, des droits des offices supprimés par l’édit du mois d’avril 1768 et des droits anciennement établis pour le payement des dons gratuits, et à compter du 1er janvier 1778, celle des octrois municipaux, données à Versailles, le 27 août 1777 ; Arrêt de règlement concernant les fermes & les régies du Roi, 9 janvier 1780 ; Arrêt du conseil d’Etat qui nomme le sieur Henri Clavel régisseur des droits compris dans la Régie générale, 15 septembre 1780 ; A l’Assemblée nationales, remontrent les Employés de la Régie générale des Aides de la ci-devant province de Normandie, Rouen, 1790, 11 p. ; Vues générales sur l’impôt des aides, les inconvénients de sa suppression et la possibilité de sa réforme, 1789, cité par Marion Marcel, Dictionnaire des institutions de la France XVIIe – XVIIIe siècles, Paris, Picard, 1999 (rééd.), p. 12 ; Aline Logette, « La Régie générale au temps de Necker et de ses successeurs, 1777-1786», Revue historique de droit français et étranger, 1982, n°3, vol. 60, p. 415-445]


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